二连浩特市建立禁止开发区规划
（讨论稿）
第一章 基本情况
1.1 环境气候概况
二连市位于内蒙古自治区中北部，地处浑善达克沙地西部源头，北与蒙古国扎门乌德市隔界相望，两市相距9公里，国境线长68.29公里。东北与苏尼特左旗为邻,南、西部与苏尼特右旗交界。该区域属中温带半干旱大陆性季风气候,具有干旱荒漠草原气候特征,春季干旱风大,气温陡升;夏季海洋性季风伸入有限,短促干热,降雨增多且集中;秋季晴朗,气温骤降;冬季受强大的蒙古高压控制,盛行西北大风,且寒冷漫长。年均气温3.3℃,大于10℃的有效积温为2179℃,全年无霜期为135天，年平均降水量为144㎜,蒸发量为2695㎜，年大风日数为95天,主风方向为西北和西南风。近年来,由于受极度干旱的影响,大风、沙尘暴及扬沙日数有所增加，年平均风速4.3m/s，年日照数为3200小时以上，最大冻土层2.39m。
1.2 经济社会概况
二连市辖区面积4015平方公里,建城区面积18平方公里。全市常住人口80.万人,其中户籍人口2.48万人，其余为常住外来人口。二连市现有纯牧业苏木一个（辖4个嘎查,1个生态移民区）,草场总面积577万亩，其中牧民承草场面积441万亩，牧业户519户, 1543人；2007日历年度牲畜28543头（只），其中大畜1566头（奶牛520头），小畜26977只。此外，还有一个以蔬菜种植业为主的赛乌素农场，现有户数205户、655人，耕地面积800亩，保护地面积126亩，建有日光温室和蔬菜大棚180座。年产蔬菜400万公斤，年产值约500万元。
近几年，我市紧紧围绕胡锦涛同志在视察二连时作出的“在边字上做文章，在开放上下功夫，在内联上求发展”指示精神，深入实施市委第十一届党代会上提出的“一大四提升”的发展战略，围绕做大口岸经济、建设明星城市、构建和谐社会做了大量工作，口岸经济社会呈现持续快速健康发展局面。与2005年相比，地区生产总值由15.1亿元增长到24.8亿元，年均递增28.2%，比全区年均增速高9.2个百分点；财政收入由1.9亿元增长到4.1亿元,年均增长46.9%,比全区年均增速高9.1百分点；2007年城镇居民人均可支配收入15800元,增长8.9%，牧民人均纯收入4000元，增长23.1%;全社会固定资产投入15.1亿元，增长49.5%；非公有制经济实体由3993户增加到5045户，发展规模扩大、活力增强。
第二章 沙源治理工程实施情况及存在问题
2.1 工程实施情况
（一）沙源治理工程
2000年国家京津风沙源治理工程启动实施，对于推动我市牧区人口向城镇转移，实现“两转双赢”目标具有非常重要的意义。截至目前，累积完成国家投资4580万元；累计完成治理面积54.139万亩，其中营林造林：分别为西北防护林0.78万亩、封沙育林15.4万亩、苗木基地0.013万亩；草地治理：分别为围栏封育38.5万亩、基本草场0.5万亩、暖棚7000平方米、饲料机械400台（套）；水利措施：新建污水回用一级、二级加压泵站、污水截留井一处、铺设污水回用主管线7公里、新建配套深机井5眼、配套小机电井7眼、更新大口井7处、安装配套大型维蒙特喷灌机3台（控制灌溉面积0.234万亩）、铺设西北防护林灌溉支管线2.76万米（控制灌溉防护林面积0.5万亩）、铺设联检通道滴灌主管道0.42万米、实施水资源保护项目—天鹅湖环湖大坝4.2公里。由于我市严重缺水，利用处理净化后的城市生活污水，搞市区周边生态绿化是我市的一大特点，切合实际，成效显著。从2000年起，市区周边实行全境禁牧植被盖度由原来的15%恢复到60%左右。由于我市严重缺水，利用处理净化后的城市生活污水，搞城防林和市区周边生态绿化是我市的一大特点，切合实际，成效显著。
（二）生态移民工程
2004、2005两年自治区向我市下达了生态移民工程任务200户，800人，国家投资400万元。为切实转变牧民生产生活经营方式，努力实现改善生态环境和增加农牧民收入的“双赢”目标，在外出考察，多方论证，特别是在认真总结齐哈生态移民区经验和教训的基础上，我们清醒地认识到我市的生态移民再不能走“从一产到一产转移”的老路子，实行“一步到位转移进城”的生态移民工程。本着经济适用、便于管理的原则，投资1313.55万元，分两批在市城建小区建设了196套户均70平方米的移民住宅楼，并对小区进行硬化、绿化等配套设施建设。截至目前，已有180户、580人签订了人口转移草场禁牧合同，涉及禁牧草场205.12万亩，共出栏牲畜10280头（只）。其中转移进城入住移民楼的有30户(28套移民住宅)、86人,草场面积29.36万亩；进城不入住移民楼的149户、483人,草场面积173.04万亩；留在原草场就地禁牧的1户、11人,草场面积2.72万亩。180户转移牧民每年禁牧草场补偿资金210万元,年人均草场补偿资金0.3621万元。目前已实现就业235人，其中实现稳定就业150人，临时就业85人。牧民转移进城后,主要以口岸加工业、服务业等产业为依托,从事二、三产业或就业安置,极少数牧民留在原草场从事草场和生态建设项目的管护工作。为使人口转移工作更具有操作性，切实保证牧民移得出、稳得住、能就业，我市制定出台了《二连浩特市生态恢复禁牧区人口转移实施办法》、《二连浩特市人口转移生态保护建设资金筹措及管理办法（试行）》、《二连浩特市“一对一”帮扶就业创业实施方案》等一系列政策和配套措施，为牧区人口转移提供了必要的保障措施。我市目前的草场补贴标准0.8-1.2元/亩.年，牧民普遍反应偏低，这也是影响牧民转移进城积极性的主要因素
2.2 存在的主要问题
（一）从近几年沙源治理工程实施效果看，项目区植被恢复明显。而每年自治区安排我市的围栏封育、封沙育林项目较少，地方财力有限，实施大范围的禁牧措施困难较大。
（二）部分项目国家补助偏低。如生态移民工程，国家每人5000元的补助标准太低，实施生态移民工程和人口转移工作没有足够的资金保障；人工造林工程，国家每亩补助标准为100元，由于我市无地表水，属严重干旱缺水地区，大部分造林地靠水车拉水浇灌，加之后期抚育管理时间长，从而加大了造林成本，每亩造林成本达600元以上。
（三）虽然春季休牧取得了一定的效果，但是在休牧期牧民投入较高，休牧期的管理工作难度很大。草畜平衡是一项保护草原生态的基本制度，但我市冷季载畜量很低，草畜矛盾突出，落实草畜平衡也需要耗费大量的人力、物力。
（四）部分牧民长期受传统畜牧业思维影响，对转移进城、融入城市择业就业，从思想上认为难以适应，因此积极性、主动性不强；同时转移进城后，受生活习惯、文化水平、劳动技能单一及语言交流困难等因素影响，适应城市生活和创业就业岗位能力弱，实现长期稳定就业难度大。
（五）我市生态环境极其恶劣，荒漠化治理任务艰巨。目前，国家还没有建立生态建设补偿的长效机制，京津风沙源治理工程（2010年到期）、禁牧舍饲工程(2008年到期)项目实施完后，后续项目还没有明确，巩固和保护项目区成果缺乏相应的项目资金。
第三章 建立禁止开发区势在必行
3.1 草原生态环境依然严峻
内蒙古自治区草原勘察设计院与锡林郭勒盟草原监督管理局于2001-2005年8月牧草生长期，利用卫星遥感技术结合地面调查资料，综合气候及土壤条件，对我市格日勒敖都苏木草原资源与生态状况进行了连续监测。监测分析结论是：“由于受气候干旱和超载过牧影响，该地区近年来90%的草原严重退化、沙化，草原生态功能严重受损。1999年以来气候呈干旱趋势，年平均降水量比历年平均减少40%以上，大风沙尘天气偏多，草原风蚀严重。草原大部分优良牧草返青及长势很差，部分牧草根系暴露或死亡，葱属及1年生牧草占优势，草群平均盖度2-10%，干草产量每亩＜10公斤；根据适宜载畜量计算标准，天然草原牧草利用率平均为正常时期的50以下，该地区草原平均植被覆盖率和产草量比上世纪80年代下降了50%以上。因此，该地区天然草原已不具备发展畜牧业条件。根据上述该地区草原资源与生态状况，并借鉴国内外草原退化防治的实践，为了恢复生态及区域可持续发展，达到有效的保护和建设草原，建议该地区草原应实施长期禁牧措施，增强草原生态系统的自然调节能力。”
3.2 自治区明确将我市列入“11个旗市”
2007年6月，自治区有史以来第一次召开西部5盟市、阴山北麓11个荒漠化比较严重的边境牧区旗市座谈会议，就如何进一步加大生态保护及人口转移力度，改善这一区域的生态环境，提高农牧民收入水平和生活质量，开避一条人与自然和谐相处的可持续发展道路进行研究部署。指出草原畜牧业已经到了难以为继的地步，牧民脱贫增收任务相当艰巨。自治区明确要求推进这一区域经济社会发展必须把生态保护放在最为优先的地位，把退牧还草、转变生产方式作为最紧迫的任务，把牧民向二三产业转移作为增收最主要的途径。我市第十一次党代会也明确提出“继续把生态建设和生态移民作为最大的基础设施建设项目来抓,鼓励牧民走多元化经营之路,营造“生产发展、生活富裕、生态良好”可持续发展环境。”
第四章 总体思路、目标及原则
4.1 总体思路
坚持以人为本，树立和落实科学发展观，加快推进牧区生态保护和人口向城镇转移进程。建立生态保护与建设长效机制，依靠生态补偿，发挥牧民生态保护与建设的主体作用，使草原生态环境自我修复，使人与自然和谐相处。
4.2 任务目标
计划从2006年10月1日起，利用3-5年时间，除留少部分牧民管护草场外，把牧区人口逐步转移到市区从事二三产业，实施“一步到位转移进城”的生态移民工程。坚定不移的推进“两转双赢”和城乡一体化建设的进程，完善配套各项政策措施，建立生态环境保护与建设的长效机制，逐步实现草原生态环境的良性循环，促进口岸生态、经济社会的健康和谐发展。
4.3 遵循原则
（一）必须突出保护优先的原则，把保护生态作为牧区发展的首要任务。
（二）必须坚持收缩转移，集中发展。
（三）必须坚持以城带乡，通过转移牧民来富裕牧民。
（四）必须坚持政策扶持引导，多元筹资、项目有机整合配套实施的原则。
（五）必须坚持统筹规划、分类指导、可留人不留畜、分批稳步推进等原则。
第五章 补贴资金测算
方案一
5.1 草场补偿
根据我市牧区家庭情况、草场情况和畜牧业生产状况,在保证牧民人均纯收入不低于上年度牧民人均纯收入的前提下，参照国家退牧还草项目补贴标准，补贴标准为4.95元/亩·年。第一阶段（规划期2007-2010年），我市草场总面积577万亩，每年需补贴资金2856.15万元，共需补贴资金11424.6万元；第二阶段（规划期2011-2020年），我市草场总面积577万亩，每年需补贴资金2856.15万元，共需补贴资金28561.5万元。
5.2 禁牧草场管护费
由市草原监理局牵头,选择有责任心的牧户为管护员,逐级签订管护责任状，形成市-苏木-嘎查-管护员有机结合的管护网络，每年管护费用按20万元计。第一阶段（规划期2007-2010年），共需管护费用80万元；第二阶段（规划期2011-2020年），共需管护费用200万元。
5.3 转移进城的住房补贴
全市共有牧户519户，1543人。现已在市区建成移民住房196户(套)，剩余323户。按照目前建房标准：每户住房6.6万元，共需资金2131.8万元。
5.4 转移进城劳动力就业培训费
按全市现有劳动力962人测算，劳动就业培训补贴资金每人一次性0.2万元，共需补助资金192.4万元。
5.5 基本养老保险费
按照《二连市生态恢复禁牧区牧户基本养老保险暂行办法》(试行)的有关规定，按男满60周岁以上，女满55周岁,按现有参保人数1101人，共需补贴资金9206.5万元，其中国家补贴5523.9万元，个人缴纳3682.6万元。基本养老保险费用全部从577万亩禁牧草场补偿中解决。
5.6 合作医疗费
按照《二连浩特市新型农村牧区合作医疗工作实施方案(试行)》的有关规定，按现在参加人数1612人，每人每年按80元缴纳计。第一阶段（规划期2007-2010年），共需补贴资金51.584万元，其中国家、自治区补贴22.568万元，地方和个人缴纳29.016万元；第二阶段(规划期2011-2020年)，共需补贴资金128.96万元，其中国家、自治区补贴56.42万元，地方和个人缴纳72.54万元。
5.7 子女教育补助
—学前教育阶段：按现有人数38人，每人每月165元计（每年按10个月计）。第一阶段(规划期2007-2010年)，共需补贴资金25.08万元；第二阶段(规划期2011-2020年)，共需补贴资金62.7万元。
—义务教育阶段：按现有小学人数59人，每人每年300元计、中学人数135人，每人每年450元计。第一阶段(规划期2007-2010年)，共需补贴资金31.38万元；第二阶段(规划期2011-2020年)，共需补贴资金78.45万元。
—高中教育阶段：按现有人数65人，每人每年3000元计。第一阶段规划期2007-2010年，共需补贴资金78万元；第二阶段规划期2011-2020年，共需补贴资金195万元。
—高等教育阶段：按2004年至2006年考入人数统计，每年按补贴资金10万元计。第一阶段（规划期2007-2010年），共需补贴资金40万元；第二阶段（规划期2011-2020年），共需补贴资金100万元。
以上第一阶段合计补贴资金174.46万元；第二阶段合计补贴资金436.15万元。
以上1—6项（不包括5项）第一阶段共需补贴资金14054.844万元，其中国家补贴资金13851.368万元，地方配套及牧民自筹203.476万元；第二阶段共需补贴资金29518.41万元（不包括3项、5项），其中国家补贴资金29009.72万元，地方配套及牧民自筹508.69万元。
方案二
5.1 草场补偿
按照自治区发改委《关于实施生态保护性禁牧休牧补贴政策的调研报告》（2006年9月）中的补贴标准为2.0元/亩·年。第一阶段（规划期2007-2010年），我市草场总面积577万亩，每年需补贴资金1154万元，共需补贴资金4616万元；第二阶段（规划期2011-2020年），我市草场总面积577万亩，每年需补贴资金1154万元，共需补贴资金11540万元。
5.3-5.7同上(方案一)。
以上1—6项（不包括5项）第一阶段共需补贴资金7246.244万元，其中国家补贴资金7042.768万元，地方配套及牧民自筹203.476万元；第二阶段共需补贴资金12497.51万元（不包括3项、5项），其中国家补贴资金11988.82万元，地方配套及牧民自筹508.69万元。
第六章 保障措施
6.1 组织领导
为确保此项工作的顺利实施，成立了以政府主要领导为组长，分管领导为副组长，各相关部门负责人为成员的“二连浩特市推进城乡一体化工作领导小组”，办公室设在重点办（生态办），并明确了各部门主要职责，确保项目的顺利实施。同时要通过培训、就业、教育、社保、扶贫多个渠道，整合资金，采取综合措施，鼓励牧民进城，要达到就业有岗位，创业有环境，生活有保障。
6.2 资金保障
结合国家项目资金投入，自治区“11个旗市”专项资金支持，我市财政匹配等方式筹集资金。在国家、自治区项目专项资金没有落实之前，我们要坚持项目配套实施、资金整合使用的原则，捆绑使用生态建设各类项目资金，整合沙源治理、禁牧舍饲、生态移民、千村扶贫、农牧业产业化等项目，主要用于禁止开发区生态保护人口转移工程。对牧户草场给予适当补贴的同时，对移民的基础设施、子女教育、劳动力培训、老年人养老等方面给予资金补贴。在资金使用上，严格执行“三专一封闭”的报账制度，确保资金安全、高效运转。今后，牧区原则上不在安排农牧业基础设施、公共服务设施和其他项目的投入。
6.3 建立相关配套政策
坚持抓基础教育和职业教育相结合，重点吸纳青少年、青壮年转移进城。加强职业培训基地建设，积极向国家、自治区、锡盟争取建设资金，加快建立人口转移服务培训中心。进一步制定完善生态保护人口转移等配套政策，消除牧民转移进城的后顾之忧。自治区出台“11个旗市”建立禁止开发区封禁保护条例。加强草原监理队伍建设，完善制度，强化监管。
